打破行政壁垒 如何让都市圈真正运作起来
每经记者 刘艳美 朱玫洁 每经编辑 曾健辉
从区域竞争走向区域协调，近段时间以来，南昌、上海、杭州、银川、长春、郑州和青岛等多个城市，都传来要打造都市圈的消息。而随着都市圈发展“顶层设计”出台，未来一座城市的发展潜力，无疑将取决于其在城市群及都市圈中的影响力。
今年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》），提出都市圈建设要实现基础设施与公共服务一体化，并探索建立统一市场。不少业内人士认为，我国城镇化已进入“都市圈时代”。
在3月22日举行的“中国城市百人论坛2019春季论坛：建设现代化都市圈——理论与对策”上，国家发改委规划司副司长周南在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，都市圈的核心目的，是突破阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍。
对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志建议，推动都市圈发展，需要建立强有力的都市圈协同发展机构，谁来参与、协同内容以及利益格局调整，都需要考虑。中国城市经济学会副会长、中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞则提出，应推进都市圈住房市场一体化，避免高房价透支发展红利。
●“都市圈本质是生活圈”
近日，清华大学中国新型城镇化研究院与北京清华同衡规划设计研究院共同发布《中国都市圈发展报告2018》（以下简称《报告》）。《报告》称，除港澳台外，全国共有34个都市圈，占全国总面积的24%，占总人口的59%，经济总量占全国的77.8%。
何谓“都市圈”？《意见》指出：“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”
对此，中国人民大学首都发展与战略研究院院长叶裕民告诉《每日经济新闻》记者，实际上，现在都市圈的划分方法并不是特别清晰，这也是各地不知如何从规划着手的重要原因。
在她看来，都市圈的本质，是寻找中心城市与外围地区客观存在经济社会密切联系的空间地理边界，必须具有人口高度密集的特征。
《报告》建议，将城区人口500万人以上、1小时左右通勤圈内人口密度超过1500人/平方公里作为都市圈划定的基本门槛。
叶裕民认为，无论大城市还是中小城市，都有通过加强公共基础设施促进周边地区发展的需求，“如果只以大城市为核心做大都市圈，势必加剧我国当前大城市和中小城市发展不平衡的矛盾”。
这与北京大学首都发展研究院院长李国平的观点不谋而合。在他看来，城市群是点和点的构成，都市圈则是个面。在美国、日本等国家，都市圈可大可小，并非都以特大城市、大城市为中心，其本质是日常生活圈。
在众多专家看来，都市圈的本质是生活圈。
叶裕民此前提出，以通勤圈来划定，反映出对人需求的关注。清华大学建筑学院城市规划系主任武廷海也表示，都市圈生活质量是否提高，普通人获得感、满意度是否增强，这是最终判断标准的“试金石”。
●如何建立协同机制
在3月22日的论坛上，周南多次强调，“发展都市圈，就是希望让生产要素突破壁垒充分流动”。其向《每日经济新闻》记者透露，基础设施、公共服务和环境治理等领域，有望在都市圈协同发展中率先破题。如何建立协同机制，让都市圈真正运作起来？也是本次论坛多位专家关注的重点问题。
《意见》提出，科学构建都市圈协同发展机制。对此，侯永志认为，推动都市圈发展，需要建立一个强有力的都市圈协同发展机构。
他在会上提出，统筹、分配和产业协同，这些理念在各种规划文件中已经有了，不少区域的发改委也有负责协作的办公室。但此类机构如果没有充分权力，即便已有了规划，很多事情实际上也难以推动。
北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志也提到，经合组织（OECD）针对大都市圈的研究发现，有区域管理机构要比没有区域管理机构发展更好，这反映在人口密度更高、人均收入更高、人们对公共交通服务更为满意、空气污染更低等方面。而治理构架越松散，以工资溢价衡量的人均生产率就越低。
此前，刘志曾参与长株潭城市群交通一体化的规划建设，该规划由湖南省交通厅主导和实质操作。本次论坛上，刘志也借机提出建议：“我们是不是可以考虑由长株潭本身建立一个区域性管理构架，来解决这个问题？”
李国平在接受《每日经济新闻》记者采访时也表示，可以借鉴国际上“城市联盟”这类机制的经验，“城市联盟里各成员有同样的权利，形成一个类似于自治组织的体系”。他特别强调，在都市圈区域协同中，各城市之间要平等对话、共同协商，否则“我们最后可能做出漂亮的规划，但很难有人执行”。
●构建一体化住房体系
到2020年实现1亿人在城镇落户是新型城镇化重要目标。此前，《意见》提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，引发外界广泛关注。就在不久前，石家庄率先打响“零门槛”落户第一枪。可以预见，未来越来越多的城市落户门槛将进一步降低。
人口流动势必对土地和房价产生影响。对此，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，在都市圈建设中，应该遵循一个基本原则，就是让市场来决定都市圈的人口和土地空间配置。《意见》也提出，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。
倪鹏飞指出，要促进都市圈健康发展，必须高度重视、巧妙引导和管控好都市圈住房市场和保障问题，构建以都市圈为空间尺度的一体化住房体系，推进都市圈住房规划和管控“一盘棋”。在他看来，都市圈既是空间一体化最大范围的工作圈，也是空间一体化最大范围的居住圈。住房是最基本的需求，如果说市场是塑造都市圈的无形之手，房价则是塑造都市圈的大拇指。
在他看来，房价与都市圈发展存在着“倒U”关系，房价过低会使产业升级和经济转型缺乏外在压力，房价过高则使产业升级和科技创新失去动力与丧失条件。
倪鹏飞还特别强调，要用好房地产这把“双刃剑”，应坚持“房子是用来住的”定位，抑制投机炒作，确保都市圈红利不被高房价所透支；同时，要依据“人地挂钩”原则保持供需匹配，根据收入增长不断调整房价合理区间，通过供求调节使房价始终处在合理区间。
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